Día: 15 de junio de 2006

Ayer fue un día muy importante en mi carrera profesional, al incorporarme como funcionario de carrera a la Administración de la Junta de Andalucía. Al mismo tiempo, fue un día muy normal porque esta nueva situación administrativa vino a reforzar -una vez más- mi creencia en la función pública, con independencia del rol que ocupe en mi “cada día” público. No sabía qué regalar a Andalucía por tanto como me ha dado para aprender a aprender de la función pública y hoy, aprovechando que tenía tiempo de silencio, he preparado este artículo sobre el nuevo borrador del anteproyecto de Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, firmado por el Gobierno junto a los representantes sindicales el pasado 13 de junio, como premonición de lo que viene y que tanto he defendido, como una ventana que se abre para que pueda entrar viento fresco para las empleadas y empleados públicos, del Sur, si es posible…

A Blanca, la protagonista de una novela entrañable de Antonio Muñoz Molina, En ausencia de Blanca, no le gustaba pronunciar la palabra “funcionario”, aludiendo a Mario, su marido. Cuando Blanca quería referirse a las personas que más detestaba, las rutinarias, las monótonas, las incapaces de cualquier rasgo de imaginación, decía: “son funcionarios mentales”. Cuando en una ocasión vi aquel chiste de Forges, en el que aparecían tres presuntos funcionarios echados hacia atrás en sus sillones, con las manos cruzadas en la nuca y diciendo: “se me abren las carnes cada vez que me dicen que me tengo que ir de vacaciones…”, me pregunté el porqué de estas interpretaciones de la calle. Sin comentarios.

Como empleado público, he crecido junto a la reiterada referencia a Larra, ¡vuelva usted mañana!, en todos los años de dedicación plena a la función pública: educativa, sanitaria y tributaria, construyendo en contrapartida lo que llamaba “segundos de credibilidad pública”. Me ha pesado mucho la baja autoestima, ¿larriana?, que se percibe en el seno de la Administración Pública por una situación vergonzante que muchas veces no coincide con la realidad, porque desde dentro de la misma Administración hay manifestaciones larvadas, latentes y manifiestas (valga la redundancia) de un “¡hasta aquí hemos llegado!” por parte de empleadas y empleados públicos excelentes, que tienen que convivir a diario con otras empleadas y empleados públicos que reproducen hasta la saciedad a Larra (a veces, digitalizado y todo) y que hacen polvo la imagen auténtica y verdadera que existe también en la trastienda pública. Y muchas empleadas y empleados públicos piensan que la batalla está perdida, unos por la llamada “politización” de la función pública, olvidando por cierto que la responsabilidad sobre la Administración Pública es siempre del Gobierno correspondiente, y otros porque piensan que el actual diseño legislativo de la función pública acusa el paso de los años y que la entrada en tromba de las diferentes Administraciones Públicas de las Comunidades Autónomas, obligan a una difícil convivencia de la legislación sustantiva sobre el particular con las llamadas “peculiaridades” de cada territorio autónomo.

Aplicando el principio de realidad a esta situación, hace tiempo que vengo investigando la quintaesencia del empleo público, es decir, la función pública en sí misma, a sabiendas de que es una materia denostada en muchos ambientes sociales por el mal cartel que tiene proclamar a los cuatro vientos la identidad funcionarial, pero de marcado interés social por el impacto en el devenir diario de un Estado, de una Comunidad Autónoma o de una entidad local menor. A partir de esta línea, solo voy a referirme a la función pública desde la perspectiva de empleadas y empleados públicos, portadores y generadores de inteligencia también pública, para identificar así a aquellas personas que cumplen el principio constitucional de que el régimen general del empleo público en nuestro país es el funcionarial, como elemento garantista de la propia función pública, mediante empleo público de cualquier naturaleza, en relación con la ciudadanía.

En esta ocasión científica, se está fraguando un nuevo marco jurídico-administrativo que ofrece unas oportunidades extraordinarias, innovadoras y progresistas, también posibilistas, que desgraciadamente está pasando muy desapercibido para la sociedad española y andaluza. Se trata del borrador del anteproyecto de Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo contenido ha sido consensuado y firmado el pasado 13 de junio entre el Gobierno y los sindicatos más representativos en las Administraciones Públicas. Tal y como se ha anunciado oficialmente, este Estatuto fija unas normas y derechos básicos para todos los empleados públicos, como el derecho a la negociación colectiva, una nueva estructura retributiva (ligada a la productividad y los rendimientos), nuevos modelos de promoción profesional, mejora de las normas de acceso y de la formación, así como la inclusión de medidas para reducir la temporalidad.

He leído este documento atentamente y creo que ofrece un futuro de cambio que habrá que gestionar adecuadamente, aceptando las dificultades intrínsecas que todavía tendrá que sufrir en el trámite parlamentario una vez aprobado el citado anteproyecto por el Gobierno. El texto que se ha presentado oficialmente y que, indudablemente, sufrirá cambios en su travesía del desierto que mantienen seco los agoreros de la contrainteligencia social, ofrece unas novedades que voy a resaltar introduciendo inteligencia aplicada a este análisis posibilista y realista, al tener ya sustento legal y permisivo para aceptar la realidad de la función pública en las Comunidades Autónomas. Hay que comenzar por la “exposición de motivos”, porque es donde se manifiesta la voluntad del legislador. Personalmente, es la parte que suelo estudiar con más detenimiento de las disposiciones de la Administración, porque normalmente el articulado se olvida y lo que suele ser materia recurrente en el conocimiento de la legislación vigente y sobre todo ésta que pertenece al género sustantivo, es la visión completa sobre lo que se desea legislar en el sentido más pleno y técnico del término, que solo se encuentra en la motivación fundada del texto en cuestión.

La frase introductoria de esta exposición de motivos es una declaración en toda regla de base constitucional, sustentada por el Artículo 103 de la misma, sobre todo en un alarde de inteligencia pública de la sociedad española en 1978 al no dedicar más que un artículo al difícil entramado que sustenta la función pública:  “El Estatuto Básico del Empleado Público establece los principios generales aplicables al conjunto de las relaciones de empleo público, empezando por el de servicio a los ciudadanos y al interés general, ya que la finalidad primordial de cualquier reforma en esta materia debe ser mejorar la calidad de los servicios que el ciudadano recibe de la Administración”. La Constitución hablaba de servicio objetivo a los “intereses generales”, no a los propios del aparato administrativo, de cinco principios que deberíamos grabar en letras de oro en la entrada de cada edificio, despacho y oficinas, de base pública: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, y del sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Continúa esta exposición con una aclaración que acaba con el concepto monopolístico que divide hoy dos realidades en el seno de la función pública: el universo de los funcionarios y el de los laborales. Por una vez, se va a clarificar que el denominador común es el servicio a los ciudadanos, en términos de calidad percibida y sentida, con independencia de las señas de identidad funcionarial y laboral: lo único que ya debe importar es la función pública que se desempeñe por parte de empleadas y empleados públicos. Lo demás, son cuitas de trastienda pública que se deben resolver en el seno de las propias Administraciones, cuando salga a la luz el texto definitivo. Este texto abre posibilidades luego, en el articulado, para que se establezcan los auténticos factores de convergencia para que las señas de identidad sean únicas, para no volver loca a la ciudadanía. Por cierto, el texto necesita pasar por el análisis de la utilización del lenguaje no sexista para demostrar otra evidencia de opción por el cambio, dado que no es excesivamente cuidadoso al respecto.

Se aborda el poder de atracción (así) de la Administración de los profesionales que necesita de acuerdo con los “tiempos modernos” y para ello “la legislación básica de la función pública debe crear el marco normativo que garantice la selección y la carrera sobre la base de los criterios constitucionales de mérito y capacidad y que establezca un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos. Además, la legislación básica ha de prever los instrumentos que faculten a las diferentes Administraciones para la planificación y ordenación de sus efectivos y la utilización más eficiente de los mismos”. Es excelente seguir contando con la Constitución para entrar en materia: comienza a preocupar y mucho para poder atraer a la función pública, la correcta selección, tan discutida en la actualidad, donde solo se prima la memoria (que no es toda la inteligencia posible y deseable a demostrar), la traída y llevada carrera profesional, tan inflamada de “cursitis” en los momentos actuales y de “antigüedad”, que solo con citarla ya pone en evidencia estos tiempos que corren. Ser antiguo no debe ser un mérito. Ser responsable durante mucho tiempo (así habría que medir la dichosa antigüedad) como empleada o empleado público sí debe ser un mérito a demostrar y valorar suficientemente. Sobre capacidad hay mucho que hablar, porque no nos ponemos de acuerdo sobre ella ni siquiera en el ámbito científico y creo que en ella está el secreto de la reforma de este Estatuto, es decir, en la inteligencia de proyección pública. Sobre estos cuatro conceptos, selección, carrera, mérito y capacidad, habría que abrir un debate con carácter de urgencia y un buen medio sería un foro público para crear teoría científica en consonancia con el debate parlamentario y que pudiera ser un buen observatorio democrático sobre una cuestión de Estado y que afecta a toda la ciudadanía y no solo a los dos millones y medio de empleadas y empleados públicos presuntamente implicados.

Se trata a continuación de la realidad de las empleadas y empleados públicos que trabajan en un territorio central, autonómico o local, deduciéndose del planteamiento que se presenta que no puede haber una carta con un solo plato o café para todos. Debe haber una legislación básica, sustantiva sobre derechos y deberes fundamentales en el servicio público, pero la idiosincrasia de cada uno de los tres niveles de Administración debe establecer su “política” de personal. Creo que se acierta con este planteamiento. Conozco bien la política de personal de un Organismo Autónomo en el que he trabajado durante media vida y sé de sus bondades, aciertos y fracasos, pero de lo que no hay ninguna duda es de su voluntad de adaptar la realidad de los profesionales de la función pública concreta a la realidad, también, de la gestión que hay que desempeñar y que espera la ciudadanía. Esa es la cuestión. Y a esto se le llama “política de personal”, que cuando se une a la “política de gestión”, en forma de “contrato-programa”, por ejemplo, el éxito está servido.

Cuando aborda, a continuación, la fragmentación de la función pública, que es buena en sí, porque atiende la especialización de la misma en atención a los requerimientos que la propia sociedad impone en la demanda de servicios, vuelve a tratar el tema recurrente de la dualidad de regímenes (funcionarial y laboral) en el seno del empleo público, con la aparición sistemática de la legislación laboral como entorno en el que se está desenvolviendo de forma creciente la función pública, a pesar del imperativo categórico al que hacíamos alusión al principio en relación con el régimen general del empleo público: “Esta diversidad de organizaciones ha contribuido igualmente a la heterogeneidad actual de los regímenes de empleo público. La correcta ordenación de este último requiere soluciones en parte diferentes en unos y otros sectores y, por eso, la legislación general básica no puede constituir un obstáculo ni un factor de rigidez. Antes al contrario, ha de facilitar e impulsar las reformas que sean necesarias para la modernización administrativa en todos los ámbitos”. Y fundamenta esta aparente inclinación de la balanza, sin que tengamos que tildarlo de grito guerrero “¡a por ellos!”, en la siguiente aseveración de principios: “La flexibilidad que este régimen legal (el laboral) introduce en el empleo público y su mayor proximidad a los criterios de gestión de la empresa privada explican la preferencia por él en determinadas áreas de la Administración”. Y como existen problemas reales y más que van a venir, porque se establecen competencias en el sentido más primigenio de competitividad, el anteproyecto entra en materia y regula aspectos marco para dos realidades que están obligatoriamente obligadas a entenderse y que están en camino de no retorno.

Un claro ejemplo de trasvase de “calidades intrínsecas” que se intercambian a diario y que puede ser un factor de convergencia, tan necesaria en la actualidad, es el de la negociación colectiva del personal al servicio de las Administraciones públicas, porque aunque ahora está separada para uno y otro tipo de personal hasta este momento, ha tenido como consecuencia una creciente aproximación de las condiciones de empleo que les afectan. Aparece la temida, a veces, negociación colectiva, por qué no unitaria, de todas las empleadas y empleados, públicos: “La negociación colectiva de los funcionarios públicos y del personal laboral, en los términos que contempla el presente Estatuto, habrá de contribuir finalmente a concretar las condiciones de empleo de todo el personal al servicio de la Administración, como ya sucede en la actualidad”.

Iniciada la negociación colectiva, aparece la declaración de principios que deben sustentar el empleo público: “Se empieza por un conjunto de principios generales exigibles a quienes son empleados públicos. A continuación se incluye un listado de derechos básicos y comunes de los empleados públicos, diferenciando eso sí el más específico derecho de los funcionarios de carrera a la inamovilidad en su condición, que no debe contemplarse como un privilegio corporativo sino como la garantía más importante de su imparcialidad. El Estatuto actualiza ese catálogo de derechos, distinguiendo entre los de carácter individual y los derechos colectivos, e incorporando a los más tradicionales otros de reciente reconocimiento, como los relativos a la objetividad y transparencia de los sistemas de evaluación, al respeto de su intimidad personal, especialmente frente al acoso sexual o moral, y a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral”. La nueva concepción de inamovilidad de la condición de “funcionario”, la evaluación continua como herramienta de gestión propia y asociada y factor determinante de la productividad y la proyección económica que indudablemente debe llevar aparejada, la intimidad y la conciliación de la realidad social de cada empleada y empleado público son incorporaciones novedosas sobre las que queda mucho trabajo de conceptualización y fijación de términos correctos y comprensibles para el nuevo empleo público.

Los que defendemos la cultura del deber público, de la ética pública declarada y publicada, acogemos con gran satisfacción la regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, “fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta. Estas reglas se incluyen en el Estatuto con finalidad pedagógica y orientadora, pero también como límite de las actividades lícitas, cuya infracción puede tener consecuencias disciplinarias. Pues la condición de empleado público no sólo comporta derechos, sino también una especial responsabilidad y obligaciones específicas para con los ciudadanos, la propia Administración y las necesidades del servicio. Este servicio público, se asienta sobre un conjunto de valores propios, sobre una específica “cultura” de lo público que, lejos de ser incompatible con las demandas de mayor eficiencia y productividad, es preciso mantener y tutelar, hoy como ayer”. Está muy bien expresada la voluntad del legislador al respecto y es un acierto introducir la conceptualización del constructo “cultura de lo público” que tendrá que contrarrestar el estado del arte actual de lo que siente la ciudadanía respecto del servicio público, quizá bien valorado en servicios directos, como pueda ser el de salud, pero muy criticado en otros ámbitos administrativos y de gestión donde interviene mucho la denostada “burocracia” con tintes de Larra.

Una novedad que va a causar mucho impacto es la aparición de la función directiva en el empleo público. Lo considero un acierto total, porque la profesionalización de la función directiva, demostrada su eficiencia y eficacia en la gestión, permitirá desenmascarar la crítica larvada sobre el clientelismo en los puestos directivos de la Administración, en general. El personal directivo “está llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos. Aunque por fortuna, no han faltado en nuestras Administraciones funcionarios y otros servidores públicos dotados de capacidad y formación directiva, conviene avanzar decididamente en el reconocimiento legal de esta clase de personal, como ya sucede en la mayoría de los países vecinos”.

Otro cambio contemplado en el texto de referencia es el referido a la clasificación de los “funcionarios”, al establecerse “dos grupos de clasificación, uno para los administradores y facultativos y otro de carácter ejecutivo, divididos a su vez en dos subgrupos, lo que deberá hacer más fácil la promoción dentro de cada grupo. Asimismo se ha previsto la existencia de un grupo de ayudantes, a los que no se exigirá titulación”. Más adelante, en la ordenación y organización del empleo público, que no es lo mismo, el texto abre muchas posibilidades a las “peculiaridades” de las Comunidades Autónomas y a la propia Administración Local: “Sobre la base de unos principios y orientaciones muy flexibles, la ley remite a las leyes de desarrollo y a los órganos de gobierno correspondientes el conjunto de decisiones que habrán de configurar el empleo público en cada Administración”, incluso en sistemas retributivos en los que una vez salvado lo sustantivo, como no puede ser de otra manera, se podrá “caracterizar” la evaluación del desempeño y el rendimiento real, efectivo, medible y valorable, con objetividad científica, rompiendo el principio de “café para todos”.

Sobre el acceso al empleo público se pretende garantizar la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como la transparencia de los procesos selectivos y su agilidad, sin que esto último menoscabe la objetividad de la selección. Este apartado debería desarrollarse con mucho más detalle conceptual, para evitar errores del pasado. La paridad de género es una novedad plena sobre lo que conocemos, en consonancia con la sensibilidad actual respecto del ordenamiento que garantice la igualdad real entre hombres y mujeres. En relación con la carrera profesional, se abre también una ventana de modernidad no trasnochada al incorporar conceptos tales como desarrollo de las competencias, rendimiento profesional, evaluación del desempeño, porque como dice textualmente el anteproyecto, “resulta injusto y contrario a la eficiencia que se dispense el mismo trato a todos los empleados, cualquiera que sea su rendimiento y su actitud ante el servicio”.

Al contemplar la convivencia pacífica de la carrera horizontal con la vertical, se ofrecen garantías de la no movilidad de puesto en virtud de concursos que han demostrado inferir a la Administración cambios traumáticos con una cadencia temporal que hace enfrentar intereses internos y externos, tanto de la propia Administración, como de sus efectivos reales, resultando siempre dañada y afectada la ciudadanía, gran olvidada en la situación actual, donde todo puede ser legítimo, pero no conveniente para garantizar servicios como demandante principal de ellos. En la actualidad, todo está tan “bien” diseñado desde la “política pública de personal” que los únicos que sobran, a veces, son las ciudadanas y ciudadanos, “ignorantes molestos” en frase de Hans Magnus Enzesberger. El “cambiar” continuamente por un mal diseño de lo que existe, se va a acabar. Gran novedad.

El legislador se atreve a hacer afirmaciones contundentes respaldadas luego por el articulado, pero que responde a un clamor popular: “la continuidad misma del funcionario en su puesto de trabajo alcanzado por concurso se ha de hacer depender de la evaluación positiva de su desempeño, pues hoy resulta ya socialmente inaceptable que se consoliden con carácter vitalicio derechos y posiciones profesionales por aquellos que, eventualmente, no atiendan satisfactoriamente a sus responsabilidades”. ¿Quién niega esta realidad social?. En los corrillos de las empleadas y empleados públicos, funcionalmente correctos, se reconoce que este carácter vitalicio se tiene que acabar. Quizá es un buen camino el que se traza, porque quizá ha sido la propia Administración la que muchas veces ha creado sus propios monstruos, dicho con todo el respeto. A ella compete solucionarlo y este texto aborda el problema, que no es poco, arbitrando también pautas de conducta pública muy taxativas.

No he pretendido ser exhaustivo y mi recomendación sincera, para construir tejido crítico público y responsable, es leer el texto original, completo, cuantas veces sea necesario para comprenderlo y dejar de hablar de memoria, creciendo todos en teoría crítica, para evaluarlo, emitiendo juicios bien informados, que es la esencia de la inteligencia cuando se abre a la actividad pública. La declaración de motivos termina con una confesión de “mala conciencia” histórica, pero que conviene aprovecharla en lo bueno que ha tenido y pensar que otra Administración es posible, porque la reforma, el cambio de la regulación del estatuto de empleo público se ha intentado muchas veces: “y así se lleva a cabo definitivamente mediante el presente texto, que ha sido elaborado tras un intenso período de estudio y reflexión, encomendado a la Comisión de expertos constituida al efecto y tras un no menos sostenido proceso de discusión y diálogo con los representantes de las Comunidades Autónomas y de otras Administraciones y con los agentes sociales y organizaciones profesionales interesadas. De uno y otro se deduce la existencia de un consenso generalizado a favor de la reforma y numerosas coincidencias sobre el análisis de los problemas que hay que resolver y acerca de las líneas maestras a las que dicha reforma debe ajustarse”.

Sevilla, 15/VI/2006