Mes: septiembre 2016

Fotograma de La lengua de las mariposas (1999)

En un Estado de Derecho, como el nuestro, hay que mostrar respeto reverencial a la justicia y sus actos. Sin lugar a dudas, pero en ese mismo Estado de Derecho, también es justo y necesario hablar claramente en voz alta sobre valoraciones de lo que está ocurriendo, para que las escuchen personas dignas que las quieran escuchar, no solo opinar sobre el desconocimiento objetivo de la realidad, porque no quiero otorgar con silencios cómplices supuestas veracidades en tiempos revueltos en los que se encausan personas, cargos políticos sin excepción alguna y con los que en algún momento he compartido tiempo, espacio y responsabilidades públicas, como es mi caso, sin avergonzarme por ello. Parto de un principio básico: todos no son ni somos iguales ante la maledicencia y la tergiversación de determinados hechos como comento a continuación.

Me refiero concretamente al escrito de acusación del fiscal perteneciente a la Delegación de Sevilla de la Fiscalía especial contra la corrupción y la criminalidad organizada, hecho público el pasado 15 de septiembre, en relación con la pieza separada de las DP 174/11 del Juzgado de Instrucción nº 6 de Sevilla (Procedimiento Abreviado nº 133/2016, Diligencias Previas: 6645/2015), comúnmente conocido como “caso de los ERE”. He leído con atención las cuarenta páginas del escrito, de las que 36 páginas se dedican a detallar los hechos acaecidos, en las que se acusa a 26 altos cargos de la Junta de Andalucía, incluidos dos expresidentes, hasta llegar a la calificación de los mismos como “constitutivos de un delito continuado de prevaricación de los artículos 404 y 74 en relación de concurso medial con un delito continuado de malversación del artículo 432,1º y 2º y del art. 74, todos del Código Penal en su redacción vigente al tiempo de cometerse todos los hechos”. Asimismo, responden criminalmente conforme al art. 28 del Código Penal, del delito continuado de prevaricación como autores, los 26 altos cargos que se citan y del delito continuado de malversación, solo 18. Recae sobre los primeros una pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de 10 años y, sobre los 18 citados en relación el delito de malversación, pena de prisión de 8 y 6 años, con inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena e inhabilitación absoluta por tiempo de 20 años. Por último, en el escrito se recoge que los autores del delito de malversación responderán solidariamente de la devolución a la Hacienda Pública andaluza del total de los créditos destinados a la concesión de las ayudas sociolaborales por parte de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de la Consejería de Empleo en el periodo 2000 a 2010 del programa 31L y 22E, elevándose la citada cantidad total a 741.596.545 euros.

Esta es la síntesis fría del escrito citado, al que debemos respeto constitucional en su formulación jurídica, aunque no quiero quedarme callado en aspectos de fondo que creo conocer bien por haber trabajado en la Junta de Andalucía como funcionario de a pie y alto cargo en tres etapas, en las que he compartido con los altos cargos encausados otras responsabilidades públicas en parte del tiempo político que se contempla en el escrito. Por esta razón, me resisto a admitir que los 26 son iguales en relación con las duras acusaciones vertidas en el escrito, porque no es así, ni por razón de cargo ni por las diferentes formas de haber desempeñado sus responsabilidades. Creo que las personas dignas comprenden bien quién ha tenido responsabilidades políticas directas en este caso, diferenciándose de las meramente competenciales que les han afectado y creo que sé de lo que estoy hablando, así como de los que de forma flagrante y sin escrúpulos han llevado a cabo actuaciones nada ejemplares, impresentables y punibles sin duda alguna. Pero meter en el saco a todo el mundo por igual es manifiestamente injusto, porque conozco bien a la mayoría de los encausados y mantengo hoy por hoy que son personas dignas, que han trabajado de forma muy solvente y con gran dedicación a la función pública, con altura de miras y gran generosidad personal y familiar.

Los Presidentes encausados han sido mis Presidentes y les debo respeto y consideración. Reconozco que he podido criticar de forma constructiva en algún momento determinadas actuaciones suyas de pasividad en torno a este caso, como corresponde admitir cuando se trabaja en la cresta de la ola casi todos los días y porque la acción política no es uniforme ni lineal cuando se vive hasta las últimas consecuencias. No pertenezco a partido alguno y eso me ha dado en mis cargos “políticos” un margen de maniobra de libertad en la palabra, decisión y acción que tengo que reconocer que nunca se alteró ni sufrió merma alguna por indicaciones superiores y que todo el mundo entiende a lo que me refiero. Es decir, no había en la Junta un mantra de corrupción generalizada que nos llevara a todos a prevaricar y malversar por definición, como algunos podrán deducir de lo expuesto en el escrito del fiscal, haciéndolo extensivo a toda la Junta de Andalucía. Si esto es así, igual ocurrió en las Consejerías directamente afectadas por el caso de los ERE, entre las que se encontraba la de Economía y Hacienda en una primera etapa y de Hacienda y Administración Pública después, a las que pertenecí desde 2004 a 2013 y donde se trabajaba con dignidad y respeto al interés general.

Mis Consejeros en esta última etapa están encausados y, además, José Antonio Griñán fue también mi Presidente y el de todos, como Manuel Chaves, con lo que simbolizan para esta Comunidad Autónoma y en su proyección al Estado. Siento gran tristeza por ello, por lo que representan y por su etapa final humana y política, con un silencio sepulcral y de frío marmóreo por parte de su propio partido y no digamos nada hacia los que se pueden considerar políticos militantes de segunda fila o afines del mismo. También, por otros muchos silencios cómplices, soledad institucional y por los enfrentamientos finales entre sí de varios encausados que, hasta el momento de autos, mantenían una relación excelente. Nunca he tenido la percepción ni noticia alguna de que en su gestión hubiera atisbos de prevaricación y, mucho menos, de malversación, al igual que respecto de la Consejería de Economía y Hacienda, después de Hacienda y Administración Pública, en la que, como decía anteriormente, compartí responsabilidades directamente durante parte del tiempo público de los hechos narrados, hasta que decidí renunciar a mi alto cargo en septiembre de 2013 por razones de ardiente im-paciencia [sic] ante tanto desmán y que publiqué en aquellas fechas para conocimiento general de la ciudadanía, a quien me he debido siempre.

Por todos los motivos expuestos, no quiero callarme en estos tiempos difíciles, de tanta desazón, como los lugareños de las últimas escenas de una película extraordinaria, La lengua de las mariposas, presa del terror de la indecencia, con silencio cómplice, ante la cordada de personas dignas, que han actuado en su mayoría respetando el interés público. Perdonen, de verdad, mi tristeza y comprendo que muchas personas pensarán que todo son palabras, pero creo que es lo único que nos queda en un mundo diseñado a veces por el enemigo que se agazapa en la maleza de las mercancías, de la indecencia y no en el vergel de los derechos y deberes públicos. Pienso que los 250.000 empleados públicos de la Junta de Andalucía y los altos cargos que la dirigen, merecen el reconocimiento diario de su trabajo leal y sincero, al servicio del interés general. Deseo otorgar a todos, siempre, el principio de confianza. Es indudable que se han cometido errores de importancia extrema en el caso de los ERE, pero quiero resaltar que no se debe generalizar ni extender esta mancha concreta y acotada de corrupción política y administrativa como si afectara a toda la Junta de Andalucía. Tampoco, a la mayor parte de los altos cargos encausados. Pero la justicia, como la nave de Fellini, va… y ya falta mar para los que se quieren arrojar, cada día más, del barco de la indecencia, acompañados por Verdi con su fuerza del destino hacia alguna parte de la verdad. Porque la verdad existe, por mucho que a veces nos cueste encontrarla.

Sevilla, 22/IX/2016

José Antonio Cobeña Fernández

Exsecretario general del Servicio Andaluz de Salud (2000-2004), exdirector general de Tecnologías para Hacienda y la Administración Electrónica (2010-2012) y exdirector general de Política Digital (2012-2013), en la Junta de Andalucía.

La revista digital Andalucía Educativa, de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, ha publicado en su último número un artículo que he escrito en relación con la estrategia digital que debería contemplar la Administración Pública, con visión de Estado, en los Centros de Atención y Servicios a la Ciudadanía, que figura a continuación. Está integrado en un número monográfico sobre la experiencia del Centro de Atención a Usuarios de la Comunidad Educativa en Andalucía (CAUCE), de sumo interés para conocer a fondo la experiencia actual en este tipo de servicios de carácter público.

Agradezco mucho la invitación que me hicieron en el comienzo del verano para colaborar en este número. Tengo un respeto reverencial a la Administración Pública. En este caso, al tratarse de experiencias de servicios públicos que se desarrollan con financiación pública y que, hoy más que nunca, necesitan un revulsivo estratégico político digital de amplio espectro. 

Sevilla, 19/IX/2016

Estrategia digital de la Administración Pública en los Centros de Atención y Servicios a la Ciudadanía

1. Introducción

La Administración Pública, en España, necesita un revulsivo importante en relación con la atención y prestación de servicios a la ciudadanía. Esto es posible solo a través de las estrategias digitales de Gobiernos abiertos, transparentes, donde el empoderamiento de la ciudadanía sea una realidad incontestable que permita su colaboración y participación real y efectiva. Sin estrategia digital de carácter público es muy difícil acometer transformaciones profundas en la Administración, una organización muy afrancesada en nuestro país, hiperregulada, sin atisbos de cambiar en el corto plazo y con escasa, por no decir casi nula participación de la ciudadanía en este proceso urgente de transformación social. Por ello, es imprescindible comenzar a plantear cambios estratégicos en el Gobierno del país, desde la perspectiva digital, para que se pueda regular la transformación señalada anteriormente que permeabilice los Gobiernos de las Comunidades Autónomas y que pasa por ordenar administrativamente estos cambios en aras del alumbramiento de una nueva organización abierta, transparente, de carácter público, como es la Administración. En este orden, ordenación más organización, pero no al revés, porque lo que se puede conseguir a veces es digitalizar el desorden al no tener claros los objetivos institucionales que se deben  plantear en la ordenación administrativa de las estrategias digitales reguladas de carácter público.

En la Administración existen múltiples tipologías de Centros de Atención y Servicios a la Ciudadanía, en una maraña de siglas y títulos que muestran la diversidad organizativa que hay detrás con escasa dimensión estratégica de carácter público, que es por donde hay que empezar con objeto de garantizar atención y servicios institucionales cohesionados, integrados y con economía de valores públicos y de escala a todos los niveles posibles, económicos y organizacionales. Es decir, la dimensión estratégica es el pilar fundamental del diseño e implantación, que no instalación, de este tipo de Centros. La Administración tiene que elaborar y desarrollar una estrategia digital de amplio espectro, siendo una de sus manifestaciones, entre otras, la implantación de este tipo de servicios a través de un Centro especializado que tenga un núcleo común para preservar la identidad corporativa de la Administración que lo gestiona y donde se sectorice posteriormente la tipología de los servicios a los que tenga que responder ante la ciudadanía y, sin lugar a dudas, a los empleados públicos afectados por estas prestaciones. Me estoy refiriendo a que no deben implantarse Centros diferenciados por servicios públicos, bien sea en rango ministerial o de consejerías, sino uno común, superespecializado y de alta resolución para atender todo tipo de demandas ciudadanas, que responda a las necesidades reales de las personas presuntamente implicadas (incluidos los empleados públicos) y que obedezca a trabajos de campo previos para conocer con detalle los llamados “hechos de vida” que preocupan de verdad a los que tienen que recibir los citados servicios y, por qué no decirlo también, de quienes los prestan. Hoy no existe problema tecnológico para resolver esta superespecialización, existe tecnología suficiente, porque se puede organizar perfectamente la captación y respuesta de la demanda ciudadana y pública, con economías de escala más que evidentes, aunque nunca debería ser la tecnología la principal razón estratégica en la implantación de los mismos.

La Administración no es sensible a veces a este tipo de planteamientos estratégicos. Piensa que es necesario implantar un Centro de Atención a la Ciudadanía y lo lleva a cabo sin tener en cuenta estos principios expuestos anteriormente, creciendo los centros como por esporas y de forma desordenada la extensión de estos servicios, con escasa identidad corporativa en la prestación de los mismos y con nula economía de valores públicos y de escala, sirviendo como ejemplo sencillo las diferentes funcionales nucleares de cualquier servicio público, los diferentes argumentarios y locuciones en la recepción de llamadas y en el seguimiento de las mismas, por no decir la casi nula proactividad en la gestión de los mismos, de lo que hablaremos posteriormente. Es muy corriente estar siempre a la espera, como las llamadas, más que identificar la necesidad para resolverla con carácter proactivo y no reactivo a través de campañas relacionadas siempre con los hechos de vida que afectan a la ciudadanía. Esta situación es real en la actualidad y crea desconcierto en la ciudadanía porque no hay un espacio común de atención, sino múltiples centros y cada uno con una forma de actuar y presentarse en sociedad.

Por estas razones expongo a continuación los principios estratégicos que se deberían contemplar en un giro copernicano de la Administración al incorporar a su estrategia digital de amplio espectro la especialización de la atención a la ciudadanía y la prestación derivada de los servicios públicos que correspondan a esta actividad de vital importancia para salvaguardar el interés general que debe perseguir siempre.

2. Principios estratégicos en la implantación de Centros de Atención y Servicios a la Ciudadanía.

2.1. MARCO ESTRATÉGICO. El Centro debe ser siempre una proyección de la estrategia digital corporativa de la Administración Pública que corresponda, comentada anteriormente, atendiendo a tres grandes pilares básicos:

• ESTRATEGIA DIGITAL EN LA RELACIÓN CON LA CIUDADANÍA, entendida como el  proceso organizativo mediante el cual la Administración incorpora a sus funciones corporativas los sistemas y las tecnologías digitales de la información y comunicación, como escenario y motor de su cambio y como modelo de integración tecnológica orientada a la ciudadanía.
• CALIDAD DE LA ATENCIÓN DIGITAL, mediante la provisión de servicios accesibles y equitativos, con un nivel profesional óptimo, que tiene en cuenta el estado del conocimiento actual de su objetivo estratégico y los recursos digitales disponibles, logrando la adhesión y satisfacción de la ciudadanía.
• ÉTICA PÚBLICA DIGITAL, como acción pública mediante la cual se hace operativa la estrategia digital de la Administración correspondiente, su paradigma y objetivos, sobre la base de que la ciudadanía es el centro de la misma, su suelo firme constitucional, en términos de equidad y empoderamiento compartido.

2.2. MODELO FUNCIONAL. Debe responder siempre al respeto reverencial a los denominados hechos de vida de la ciudadanía, que se deben utilizar siempre como patrones para determinar y desarrollar las líneas funcionales nucleares en este tipo de centros, tal y como se explica a continuación. Una vez clarificado este patrón común donde la ciudadanía juega un papel estelar, hay que establecer cuatro líneas funcionales que interactúan entre sí, pero que siempre tienen que tener absoluta correspondencia. Estas son las siguientes:

• Línea Funcional de Información: en esta línea funcional se engloban aquellos servicios que tienen un carácter meramente informativo de cara a la ciudadanía y a los profesionales que deben prestarla, de forma que ante una consulta general de los mismos, se les proporcione de la forma más eficiente posible la información que solicitan o que puede ayudarles a resolver el problema que presentan. En este caso, son la ciudadanía o los profesionales los que ante una duda o consulta que se le plantee, toman la iniciativa, siendo el Centro un ente proactivo o reactivo, dependiendo de la atención que tenga que prestar en cada momento.
• Línea Funcional de Participación: en esta línea funcional se engloban aquellos servicios en los que se produce una transferencia de poder consultivo, interactivo y decisorio al propio ciudadano sobre elementos cruciales en su vida ordinaria. El ciudadano o profesional pasa a tener un papel más activo en su relación con la Administración, a la vez que adquiere una mayor capacidad y posibilidad de decisión. En los servicios enmarcados en esta línea, el Centro deja de tener un papel meramente reactivo y pasa a prestar servicios más personalizados que ya no se centran sólo en la información general, sino en la particular asociada a cada ciudadano en concreto.
• Línea Funcional de Interactividad: en esta línea funcional se engloban aquellos servicios en los que existe una alta interactividad o comunicación bidireccional entre la ciudadanía y la Administración. Se enmarcan aquí, tanto servicios en los que la propia ciudadanía da el primer paso de la interacción, como otros en los que será el Centro el que establezca el primer contacto con la ciudadanía y los profesionales. En todos los casos estos servicios estarán orientados a un ciudadano en concreto, no teniendo carácter generalista.
• Línea Funcional de Proactividad y Personalización: en esta línea funcional se enmarcan aquellos servicios en los que existe un alto grado de personalización o bien es el propio Centro el que toma la iniciativa en todos los casos en el establecimiento de contacto con la ciudadanía. El Centro deja de ser un ente reactivo y pasa a prestar servicios proactivos, antes de que estos sean demandados por la ciudadanía y profesionales, siendo éste un identificador estratégico y esencial del Centro.

2.3. HECHOS DE VIDA. Se reconoce la importancia de considerar en la implantación de este tipo de Centros,  una idea-fuerza: el “hecho de vida”, con trazabilidad cognitiva muy bien definida, entendido como acontecimiento vital de una persona ó profesional que desencadena una necesidad de atención o servicio por parte de la Administración  y que se convierte en una actividad prioritaria en su vida ordinaria. El hecho de vida será el “patrón” determinante del Centro en relación con los procesos definidos para ser atendidos, debiéndose actualizar con una periodicidad planificada de claro matiz proactivo, no reactivo, en relación con las situaciones vitales más sentidas y percibidas por la ciudadanía, que generarán marcadores (indicadores) de gestión en el Centro.

• Por su especial dificultad de implantación e intelección, se quiere resaltar que afectará desde la perspectiva horizontal y como tal hecho de vida, en el área directiva de los empleados públicos, en términos de calidad percibida y sentida por ellos, en un proceso de retroalimentación permanente con los profesionales que atienden el Centro de forma directa, nunca “agentes”, es decir, los hechos de vida de la ciudadanía y declarados como tal en el ámbito de actuación de los profesionales citados serán patrones de conducta a observar y prestar especial atención como “marcadores de gestión” y “procesos” que se proyectan a los hechos de vida profesional que afectan a los mismos. Asimismo, un Proceso es una secuencia ordenada y repetitiva de actuaciones orientadas a generar un valor añadido sobre una entrada para obtener una salida determinada, interpretando el hecho de vida como un todo para centrar bien todo el “proceso” en el que está inmerso el “acontecimiento vital que desencadena una consecuencia ó resultado de información o servicio”.

2.4. CARTERA DE SERVICIOS. La Cartera de Servicios de un Centro de Información y Servicios de la Administración es el conjunto de procedimientos, procesos, técnicas y tecnologías, definidos en un catálogo general aprobado y priorizado por la Dirección estratégica correspondiente, que responden a necesidades y demandas de la ciudadanía, como hechos de vida, mediante los que se hacen efectivos la información y servicios del Centro y basada tecnológicamente en el modelo adaptado de gestión de relación con la ciudadanía (CiRM), sin que en este artículo se entre en detalles tecnológicos que ahora no corresponde abordar directamente. Esta cartera tiene que respetar siempre la interrelación y ponderación de las cuatro líneas funcionales explicadas anteriormente, con objeto de que no se produzcan desequilibrios en las mismas. Es frecuente observar cómo la línea de información suele ser preponderante sacrificando de forma no razonable la de participación e interrelación, obviamente indispensables para una buena obtención de estándares de calidad sentida y percibida en la evaluación formativa correspondiente. No digamos nada de la afectación a la línea de personalización, tan demandada por la ciudadanía.

Al abordarse en este artículo la existencia de un único Centro estratégico de Información y Servicios de la Administración, es fácil colegir que la cartera de servicios será común en servicios horizontales de trazabilidad compartida, abordándose posteriormente los sectoriales, tales como salud, educación, servicios sociales, vivienda, turismo y deporte, etc., pero con un hilo conductor común.

2.5. EVALUACIÓN. Evaluar es emitir juicios bien informados. Así lo definía Carol Weiss destacando la importancia y transcendencia de la evaluación de los programas y las políticas públicas. No existe esta cultura en España y a nivel de ciudadanía somos muy tolerantes con este tipo de actividad que es fundamental para ponderar qué y cómo se desarrollan los compromisos adquiridos en relación con proyectos estratégicos que se implanten, tales como este tipo de Centros. La metodología es clara: transparencia al poder en las políticas y programas políticos a examen en relación con este tipo de proyectos, tanto en la evaluación formativa (día a día), como sumativa (final), por ejemplo, al concluir cada ciclo evaluativo del Centro.

3. Conclusiones

Si hubiera que extraer una idea fuerza de los planteamientos anteriores se podría concretar en una sola: es imprescindible la participación estratégica tanto de los empleados públicos como de la ciudadanía, como presuntos usuarios, en el diseño, desarrollo e implantación de un Centro de Atención y Servicios a la Ciudadanía, en los términos estratégicos expuestos anteriormente, porque será la verdadera gestión diaria del conocimiento en el mismo la que revierta en calidad integral pretendida, percibida y sentida. Está demostrado en cualquier proceso de gestión de cambio y comunicación, colaterales al de implantación, que no se debe despreciar ningún segmento interviniente en los procesos a digitalizar. Todos son necesarios, básicamente, porque hay personas detrás (empleados públicos) y delante (ciudadanos). Ese es el riesgo también a digitalizar y asumir de forma corporativa con la Gestión del Cambio e implantación del Centro que siempre se deben incorporar como proyectos específicos del gran proyecto estratégico de creación de un Centro Corporativo de estas características en la Administración.

Posiblemente, en una presentación progresiva, cuidada y participativa, se puedan despejar muchas incógnitas y atender muchas inquietudes basadas casi siempre en el rumor acerca de la implantación en la Administración Pública de un Centro con estas bases estratégicas digitales. Es siempre un proceso clave en la comunicación bidireccional: ascendente y descendente, jerarquizada y compartida, clara y concisa, responsable e ilusionante, motivadora y proactiva, percibida y sentida, creíble y presentable, con la dignidad que imprime a todos los actos institucionales la ética pública, en este caso, administrativa y digital, como factor crítico de éxito en su implantación estratégica.

En definitiva, se espera que los empleados públicos, artífices reales del éxito de este tipo de Centros estén preparados en su entrada en funcionamiento con visión estratégica para ser capaces de adquirir los conocimientos básicos de la tecnología de gestión de la relación con los ciudadanos en su aplicación a los procedimientos y procesos administrativos que corresponda; iniciar el aprendizaje como profesionales activos en la prestación de los servicios derivados de este tipo de Centros; desarrollar el conocimiento de las habilidades específicas de información proactiva más que reactiva, interactividad, proactividad y participación en la gestión del Centro; adoptar nuevas actitudes profesionales de gestión del cambio respecto a su modo de desarrollar el trabajo en la actualidad y en el futuro inmediato y, por último, en relación con las Unidades directivas implicadas, comunicar a los empleados públicos adscritos a cada unidad afectada en la implantación del mismo su finalidad estratégica y su respectiva proyección especializada a tenor de las competencias a atender con un patrón corporativo común y con la tecnología adecuada. Es más, son los propios empleados públicos los que se pueden beneficiar de este tipo de información y servicios, de amplio espectro, en cualquier puesto que ocupen en la Administración, porque también deben ser objetivo de estos Centros.

Una última reflexión sobre la transferencia de la operación de este tipo de Centros al sector privado, tan habitual en la Administración Pública española. Desde una responsabilidad de estrategia digital de carácter público, la gestión de este tipo de Centros puede llevarse a cabo desde una perspectiva híbrida, es decir, la planificación, implantación, dirección y evaluación del Centro nunca se deberían delegar a empresas especializadas en este tipo de Centros en el sector privado, no así la operación técnica y tecnológica del mismo que necesita siempre fuertes inversiones para su actualización, gestión y formación que la Administración no debería asumir nunca de forma directa, diferenciando perfectamente inversión y gasto en el análisis del coste/beneficio de estas implantaciones, así como en la tutela directiva irrenunciable en la evaluación continua, formativa y sumativa, de este tipo de Centros.